Política económica, crecimiento económico y desarrollo

Elecciones 2007: Análisis de los programas de gobierno en materia económica.
Por Carlos Barreda* - Guatemala, 23 de agosto de 2007

En los diferentes programas de gobierno se puede apreciar dos grandes corrientes conceptuales respecto a la política económica, el desarrollo y el crecimiento económico. Los partidos de corte empresarial y de derecha como GANA, Patriota, Unionistas y CASA que se identifican plenamente con el liberalismo económico en especial con su expresión monetarista (neoliberal). Mientras los partidos de izquierda y centro izquierda, entre ellos la UNE, Encuentro por Guatemala, ANN y URNG – MAIZ se inspiran en las ideas keynesianas, el desarrollo humano y el Estado de bienestar.

La visión de derecha considera que la política económica es una herramienta técnica y neutral, la cual debe presentar diversas alternativas y resultados. Reduce la función de la política económica a asegurar únicamente la asignación eficiente, eficaz, rentable y de calidad de los recursos vía las señales del mercado, es decir una política “neutra” que no intervenga en las decisiones de los agentes económicos y se limite a la búsqueda del equilibrio y la estabilidad. En esta teoría el equilibrio es la forma natural de la economía de mercado y por lo tanto es el fundamento y principio del desarrollo (el concepto de la mano invisible).

La visión conservadora considera que el desarrollo económico y social es un proceso suave y armonioso que se desenvuelve placidamente en el tiempo y el espacio. Lo anterior esta asociado a una concepción subsidiaria del Estado, se basa en la búsqueda del equilibrio macroeconómico como condición para el crecimiento económico (la teoría del rebalse: hay que crecer primero para luego en el transcurso del tiempo poder distribuir).

Es una visión lineal del desarrollo: primero es necesario el equilibrio/ estabilización macroeconómica; condición para el crecimiento económico; y, por ultimo derivado del equilibrio y crecimiento se alcanzará el desarrollo económico. El objetivo es la estabilización económica basada en la estabilización monetaria, la apertura de mercados, la reforma del Estado (disminución /privatización) y la liberalización del sistema financiero y bancario. La preeminencia es del mercado y el eje fundamental es el crecimiento económico a través del estimulo a la inversión y el ahorro.

Bajo estas concepciones el partido GANA habla de seguridad total, teniendo como eje fundamental la seguridad económica que incluye pilares estratégicos: la promoción de un adecuado clima de negocios, la certeza jurídica y la estabilidad macroeconómica, que promueva las inversiones y por consiguiente el crecimiento económico y la generación de empleo. En la misma dirección, el Patriota enmarca su propuesta en la certeza jurídica y el respeto a la propiedad privada, así como en un programa de promoción de la competitividad, con el fin de atraer inversiones y estimular el crecimiento económico.

Ambos partidos plantean la promoción del turismo y proponen no aumentar impuestos, con el fin de no afectar las inversiones, el empleo y el crecimiento económico. Respecto al sistema financiero y bancario, el Patriota y la GANA se limitan a indicar que promoverán la certeza jurídica y recuperación de la credibilidad del sistema financiero y bancario protegiendo los sistemas de ahorro.

Los partidos de izquierda tiene una concepción de la política económica, en la cual el Estado es un orientador, regulador y promotor del desarrollo económico y social, especialmente planificador. Reconocen el papel activo e interventor del Estado en la elaboración e implementación de la política económica. Consideran que la política económica debe tener una visión de largo plazo y perseguir la transformación estructural de la economía , con el fin de una equitativa distribución del ingreso y la riqueza nacional.

Es decir, que la política económica debe constituirse en el mecanismo redistributivo del ingreso, generador de empleo, activador de la inversión, satisfactor de necesidades básicas; en el instrumento financiero de la descentralización y del fortalecimiento de la participación civil en la toma de decisiones respecto a las obras y proyectos en el ámbito local; que permita elevar la productividad del trabajo y la competitividad de la economía guatemalteca.

Entienden el desarrollo económico como un proceso de transformaciones de vasto alcance en la estructura económica, política y social, en la organización de la producción, distribución y consumo. Reconocen la necesidad de una fuerza política y social que impulse esos cambios y que este interesada en un nuevo orden económico y social, ya que siempre existirán grupos que se oponen y pretenden preservar el estatus quo.

La UNE fija su posición en el lema “Mercado hasta donde sea posible, Estado cuando sea necesario”. Entiende que el Estado debe garantizar la prestación universal y gratuita de los servicios públicos, fomentar el desarrollo rural, la seguridad social, promover la inversión física y productiva, garantizar la estabilidad macroeconómica, la certeza jurídica y el crecimiento económico, con el fin de estimular la inversión y el empleo. URNG – MAIZ propone un papel mucho más activo del Estado en su capacidad de orientar, regular y planificar el desarrollo económico y social. Plantea una fuerte política redistributiva mediante una reforma agraria integral, acompañada de una profunda reforma tributaria y fiscal.

Encuentro por Guatemala, plantea que el crecimiento económico surgido de mayores inversiones, el desarrollo rural y el fortalecimiento de ciertas cadenas productivas como el turismo, los recursos forestales, la agroindustria y los textiles, garantiza mayor empleo y beneficios para la población (parte también de una relación armónica entre Estado y mercado). EG propone la implementación de una reforma tributaria.

Contexto electoral y perspectivas de crisis en las finanzas públicas.

En el actual escenario electoral, todos los candidatos a la presidencia y principales partidos políticos ofrecen aumentar el gasto y la inversión social en educación, salud, seguridad, así como en infraestructura y desarrollo rural. Sin embargo, la mayoría de partidos políticos no explican cual será la fuente de financiamiento (recursos económicos) que garantice el cumplimiento de sus programas de gobierno. No precisan la cantidad de recursos financieros que requiere la aplicación de las políticas públicas, el logro de las metas y resultados que pretenden concretar en los próximos cuatro años.

La mayoría de programas de gobierno de los distintos partidos, no tienen estimaciones respecto al nivel de ingresos tributarios (carga tributaria) que se requiere para garantizar el cumplimiento de sus promesas de campaña. Los candidatos evaden la discusión de la política fiscal, la necesidad de una reforma tributaria y la situación de crisis que enfrentarán el próximo año.

La actual situación fiscal del país no garantiza una transición confiable y estable para el próximo gobierno. La desaparición del Impuesto Extraordinario y Temporal de Apoyo a los Acuerdos de Paz IETAAP el 31 de diciembre de 2007, y la disminución de los ingresos arancelarios resultado de la entrada en vigencia del DR - CAFTA, no garantiza una transición estable en términos financieros. De no tomarse medidas urgentes, el nuevo gobierno enfrentará un agujero fiscal de más de Q2,500 millones en enero de 2008. Adicionalmente, el nuevo gobierno tendrá que enfrentar diversas presiones sociales relacionadas, entre otras, con aumentar el gasto en salud, educación, reducir la pobreza, proveer los recursos necesarios para el pago al adulto mayor y ubicar el presupuesto para la nueva institucionalidad publica de seguridad (DIGICI / INACIF etc..).

El único resultado de la política fiscal de la GANA, fue aumentar los privilegios fiscales y reducir los impuestos a los grandes consorcios económicos y financieros del país. Modificó la Ley de Fomento y Desarrollo de la Actividad Exportadora y de Maquilas (Decreto 29-89) mediante el Decreto 38-2004, permitiendo que empresas licoreras, tabacaleras, de bebidas y mineras gocen de amplias exenciones fiscales, provocando perdidas por más de Q4 mil millones al fisco. Además, sustituyó el IEMA por el IETAAP cambiando la base impositiva, la tasa y permitiendo una disminución gradual del impuesto; se restituyó el impuesto a las bebidas alcohólicas y los combustibles por debajo del nivel que tuvieron en años anteriores al bajar las tasas y la forma de cálculo del impuesto. Así mismo se beneficio al sector empresarial a través de las devoluciones del IVA a los exportadores, las cuales ascienden a alrededor de Q4,mil millones en el periodo 2004 –2006.

Partidos políticos y propuestas de política fiscal

La izquierda en sus diferentes expresiones ANN, URNG/ MAIZ, DC y Encuentro por Guatemala EG, es la única que propone elevar la carga tributaria y considera que “la política fiscal debe permitir al Estado, promover, orientar y proteger la producción nacional, propiciar una equitativa distribución del ingreso nacional y contribuir por medio del gasto social, a aliviar la situación de los sectores más empobrecidos”.

Consistentes con sus fundamentos ideológicos, parten de la necesidad de un rol más activo del Estado en sus funciones de promoción, orientación y planificación del desarrollo económico y social, así como en la prestación gratuita y universal de los principales servicios públicos. La izquierda concibe que el crecimiento económico es insuficiente para superar la situación de pobreza, proponiendo mecanismos de redistribución del ingreso que garanticen la equidad (crecimiento económico con equidad), y reconocen la existencia de fallos de mercado como el monopolio y la desigualdad extrema, que requieren de una regulación del Estado. Los partidos de izquierda estructuran su propuesta en materia fiscal sobre la base de los siguientes ejes:

- Elevar la carga tributaria a la meta establecida en los Acuerdos e Paz (13.2% del PIB base 2001);

- Fortalecer el gasto y la inversión publica en salud, educación, vivienda, seguridad y desarrollo rural, así como infraestructura física y productiva;

- Prestación universal y gratuita de los servicios públicos de educación, y salud, ampliación de la seguridad social;

- Eliminación de los privilegios fiscales y exenciones;

- El fortalecimiento de la tributación directa en especial del ISR y del IUSI;

- Fortaleciendo la Superintendencia de Administración Tributaria SAT en el combate a la elusión, evasión fiscal y el contrabando; y

- Ampliación de los sistemas de transparencia presupuestaria

Hay que destacar que existen varios matices dentro de las propuestas de izquierda. Por ejemplo, EG incluye dentro de sus propuesta la necesidad de fortalecer la tributación indirecta (IVA y los impuestos específicos al consumo); por su parte, ANN y EG proponen el impulso de una Reforma Constitucional para fortalecer el poder tributario del Estado; y URNG –MAIZ incluye la propuesta de implementar un impuesto a las transacciones financieras.

Un caso especial es la UNE, quien a partir de su posición socialdemócrata (centroizquierda) coincide en la necesidad de fortalecer al Estado ampliando sus políticas sociales pero, sin comprometerse claramente con la necesidad de una reforma tributaria integral. La UNE habla de la ejecución de un pacto social y posterior concreción de un pacto fiscal, pero sin especificar con claridad el monto de recursos que necesita para financiar su programa de gobierno. Este partido también ofrece contradictoriamente implementar nuevos incentivos fiscales (exenciones y exoneraciones fiscales) y eliminar el IETAAP.

La derecha de corte empresarial y militar representada en la GANA y el Partido Patriota consistentes con su ideología, indican que la solución no es aumentar la carga tributaria, rechazan el aumento de impuestos y la creación de nuevos. La derecha no explica como financiará sus promesas de más educación, salud, vivienda y seguridad, ni realiza una estimación del costo de su programa de gobierno.

Considera que la solución para incrementar los ingresos del Estado es el combate de la corrupción, la evasión fiscal y el contrabando, además del fortalecimiento de la eficiencia de la SAT. Es claro que ambos partidos (GANA – PP) creen que el aumento de impuestos al gran capital, desestimula la inversión, el ahorro y el empleo; lo cual es congruente con su concepción respecto al rol del Estado, el cual debe estar limitado únicamente a brindar seguridad y certeza jurídica (la idea de un Estado mínimo). Ambos partidos políticos reafirman su compromiso con el Plan Visión País, el cual pretende profundizar la participación del sector privado en la administración y prestación de los servicios públicos de educación, salud y seguridad social (privatización).

Esta tendencia ideológica, sigue anclada en la vieja teoría del derrame, que pone en el centro de su planteamiento el crecimiento económico, tesis que demostró en los últimos 20 años sus limitaciones para alcanzar el bien común. El resultado de las políticas de reducción del Estado y traslado de todas las funciones al mercado (en especial del patrimonio público: empresas públicas, servicios infraestructura y recursos naturales) fue un aumento de la pobreza, inseguridad ciudadana y desigualdad. La pobreza aumentó del 56.7% al 58% y la pobreza extrema del 21.5% al 23%. El 62% del ingreso nacional se concentra en el 20% de la población de mayores ingresos, mientras que el 20% de personas más pobres únicamente tiene acceso al 2.4% del ingreso nacional.

Un matiz importante dentro de la derecha, es el populismo de varios candidatos y partidos al ofrecer disminuir y eliminar impuestos. El PAN propone reducir el IVA en los medicamentos y productos de la canasta básica, mientras CASA y su candidato SUGER eliminar el ISR. Un dato interesante es el FRG, aunque a fin a los principios ideológicos de la derecha más conservadora en la temática fiscal si es proclive al impulso y concreción de una reforma tributaria, así como al fortalecimiento del Estado.

Los principales partidos de corte empresarial y militar (GANA / PP derecha) no expresan tener conocimiento sobre la crisis fiscal que enfrentarán en el futuro, evaden la discusión y limitan sus opciones al combate de la evasión. Contradictoriamente proponen ampliar sustancialmente el nivel de gasto e inversión, sin precisar la fuente de financiamiento.

El desafió del nuevo gobierno es concretar una reforma fiscal y tributaria con equidad.

En un escenario de insuficiencia de recursos del Estado, cualquier propuesta de incrementar el gasto social, reducir la pobreza y atender la seguridad no tiene sustento; y los ofrecimientos de bajar y eliminar impuestos son irresponsables. El primer desafió del nuevo gobierno es concretar una reforma tributaria y fiscal, para que los que tienen más paguen más, para que los empresarios ya no evadan impuestos, se eliminen privilegios y se aumenten los impuestos a los grandes monopolios nacionales y extranjeros.

Los países competitivos tiene altas tasas de impuestos y altas tasas de inversión, el impulso de la competitividad requiere de políticas de Estado y de largo plazo que permitan tener certeza y seguridad a las inversiones y al sector empresarial. Este desafío requiere de una adecuada relación entre Estado y Mercado. En la actualidad el empresario competitivo calcula su ganancia neta después de pagados los impuestos y para realizar una inversión toma en cuenta, entre otras variables, la política macroeconómica, la estabilidad en las reglas del juego económico, la capacitación de la mano de obra, la salud, la infraestructura disponible de carreteras y servicios públicos, la estabilidad política, la investigación y el desarrollo tecnológico, la calidad de las instituciones, la equidad, y el Estado de derecho entre otras cosas.

En conclusión: “La política fiscal debe permitir al Estado, promover, orientar y proteger la producción nacional, propiciar una equitativa distribución primaria del ingreso nacional y contribuir por medio del gasto social, a aliviar la situación de los sectores mas empobrecidos”. Una estructura progresiva puede contribuir en la redistribución del ingreso y crear mejores condiciones para el crecimiento económico. Ambos componentes provocarán un incremento del bienestar económico y social, lo que a su vez influirá en la ampliación de la base tributaria y en el reforzamiento de una mejor estructura fiscal progresiva, creándose de esta forma un círculo virtuoso favorable para el desarrollo.

*Carlos Barreda. Economista por la USAC, catedrático de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la URL. Coordinador del Área de Estudios Fiscales y Presupuestarios del CIIDH, miembro del Colectivo de Organizaciones Sociales COS. y columnista de la revista Albedrio.org.

www.albedrio.org